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信息量极大!拜登上台,将给中美带来什么?

2021/1/26 15:00:50 来源:

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作者:刁大明  中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

编辑:孙允广

来源:正和岛商业洞察(ID:zhenghedaoshangye) 

随着2020年美国总统大选尘埃落定,因为权力交接而可能引发危机的担忧不断降温。

特别是面对着特朗普政府在过去4年中对大国关系以及国际秩序的各种破坏性影响,国际社会对拜登政府的修复与延续保持了高度关注。 

从拜登本人及其团队成员的选前表达看,新政府的确被规划为推进较大幅度的调整乃至回归,但客观上也同样面对不可小觑的内外挑战。

而拜登政府在调整与平衡之间的变化也将为中美关系带来一些变化乃至机遇。

拜登政府对外政策的静态评估

在选举之前,从拜登个人到其对外政策团队成员,所有人的公开表达都在勾勒出拜登未来上台后与特朗普截然不同的对外政策态势。基于这些言论,外界可以就拜登政府对外特别是对华政策的走向做出一些较为初步的判断。

在整体对外政策上,拜登政府必然更为倾向于回归所谓“自由主义国际秩序”的一般逻辑,但也未必会彻底排斥特朗普政府在对外政策上回应美国自身诉求的某些做法。不排除乃至是延续的典型表现,即拜登政府会继续特朗普政府明确了的“大国竞争”战略,并极可能继续将俄罗斯与中国作为关键战略目标。虽然目前看按照拜登的说法,俄罗斯才是最大的“威胁”。

与此同时,拜登政府还是会在自由贸易、集体安全以及价值观外交上做出一些回调的努力。

在经贸关系上,拜登政府会强调自由与公平的平衡与兼顾,并大力推进世界贸易组织等全球架构的改革以及某些地区经贸与规则安排的快速落地,从而维持美国在全球与区域的主导地位。

在安全议题上,拜登政府要将与盟友在经贸领域强化合作扩展到地缘安全议题上,强调修复盟友体系,其所服务于的当然不仅仅是“大国竞争”,也是美国已经开启了10年的所谓“亚太”或“印太”战略。

在价值观外交上,拜登政府必然会重拾起民主党的意识形态理念传统,强调自身所谓“榜样地位”,也完全可能将某些西方价值作为其修复盟友体系的关键抓手。

当然,理念驱动下的拜登政府也将在国际事务与全球治理中相应的更为积极,其直接效果即气候变化的全球合作将得到较大幅度的恢复。

在如此对外政策调整的大背景之下,拜登政府的对华倾向也可以得到比较有效的框定。首当其冲的自然是在对华战略中的“大国竞争”,即强调竞争性的同时保持必要合作,谋求避免冷战的有效竞争管理。未来,美国对华竞争主要聚焦于国内,即突出国际领导力与国内竞争力的吸引力与号召力。

与此同步,拜登政府的对华政策也可以在如上三个层面加以观察。

其一,在经贸议题上,拜登政府可能将沿着强化国家竞争力的逻辑,更为关注中国在经贸金融等领域的所谓“结构性”的长远议题,比如国有企业待遇、产能过剩、政府补贴与采购、市场开放、知识产权等议题,而并不会专门纠缠于一时一地的具体利益,不会推动彼此都不利的“全面脱钩”。

当然,在与美国国家竞争力密切相关的领域特别是高科技领域,拜登政府也会推动类似于“小院高墙”式逻辑的做法,可能造成部分的“脱钩”。同时,虽然不会快速的“全面脱钩”,拜登政府也将致力于在亚太地区构筑至少是回归到一些经贸领域的多边机制当中,维持美国主导地位。

此外,拜登政府也极可能会继续循序渐进地推动价值链、产业链、供应链等的重构,以此逐渐减少对中国依赖,从而强化美国的竞争力与领导力。

其二,在地缘安全议题上,拜登政府可能不会对“印太”战略做出任何重大调整,必将进一步在强调“四国联盟”的基础上转而强化对东南亚国家的关注与投入。

其三,在价值观外交上,拜登政府必然在相关议题上继续施压。在意识形态议题上的持续压力,显然无助于改善美国公众对华态度的急剧下滑,但其对抗性可能还是会弱于特朗普政府时期。同样重要的是,从国家竞争力的优势巩固出发,拜登政府将有可能较大程度地恢复两国之间的社会与人文交流。

此外,在气候变化、生物多样性乃至疫情防控等领域,重视全球治理的拜登政府也存在与中国找到更多可以开展密切合作的空间。

拜登政府要面对的动态平衡

虽然其对华政策在静态上已初见端倪,但拜登政府仍旧要面对着不小的挑战,进而完全可能在现实决策过程中呈现出一定的动态平衡趋势。

比如,由于有史以来的最高龄等状态,拜登更易被外界视为是所谓的“过渡人物”,即对其未来执政的预期相对而言会低于以往新当选总统,进而也就导致拜登能够推动实现的重大调整可能也相对有限。而在对华事务上,拜登政府至少也要面对3个层面的平衡:

首先,拜登个人以及团队之间的理念平衡。

应该看到,拜登及其对外政策团队在对华事务上的立场是存在一定差异性的。总体而言,拜登本人以及较为年长的一些幕僚在对华态度上基本属于“修复派”,即认为美国对华政策要回归到2016年之前的总体方向。2019年4月刚刚宣布参选之后,拜登在募款活动上的那句所谓“中国吃不了美国的午餐”的表达大概就是该立场较为集中的表现。

就拜登本人而言,1972年当选国会参议员、4次访华的经历可以说是见证了中美关系的稳步发展。当然,如果去浏览其国会参议院期间的涉华立法提案的话,拜登在台湾、涉港、涉藏以及所谓“人权”议题也存在一定参与,反映出一定的熟悉度。换言之,应该说,拜登对中国事务已建立起较为务实的系统认知。

同时,拜登团队内部较多存在的“少壮派”力量却基本上属于“改革派”,即认为中国已经展现出未来在经济与科技等领域全面赶超美国的架势,未来5到7年是美国阻止这一超越的最后机会,进而必须采取有效措施。按照这些“改革派”目前表达出的观点,中国可以以不同于美国或西方的发展道路存在,但一定是所谓的“他者”,全世界学习与跟随的力量必须还是美国而不能是中国。

这样看来,所谓“修复派”与“改革派”之间的平衡结果极可能有这样几个表现:

其一,认为美国目前的任务是提升自身、解决好自己的问题,认识到美国自身问题的解决不能通过在中美关系上“做文章”来解决,这完全不同于特朗普的通过改变外部、解决内部问题的“本土主义”思路。

其二,“内顾”的同时,对华仍旧会保持足够的竞争心态,即所谓“竞争性共存”。

其三,美国的所谓“底线”是中国不能对其国家竞争力与国际领导力构成其认定的威胁、挑战乃至超越。这些共识在一定程度上有助于维持两国互动的稳定性,但同时也并未排除未来中美因为某些特定事件而导致所谓“意识形态”对峙乃至对抗加剧的可能性。

第二,拜登之前两任总统的遗产平衡。

拜登政府就位之后所面对的美国内外政策事实上是奥巴马8年的遗产和特朗普4年的遗产,而拜登最有可能的做法只是恢复一些前者,延续一些后者。

必须看到,特朗普执政4年之后的美国已呈现出明显的“内顾”趋势,任何美国总统都必须优先解决国内诉求,甚至集中回应国内某些特定群体的利益。比如,拜登政府在经贸等对外事务上势必也会强调直接为国内服务、回应国内某些群体的诉求,而且他也接受了特朗普所谓“经济安全就是国家安全”的表达。

又如,拜登及其团队虽然强调盟友体系,而且也应该会与盟友国家更多对话,但同样必然不会投入更多资源,进而其对盟友体系的修复也一定不会是恢复到上个世纪90年代所谓“自由主义国际秩序”鼎盛期的状态,最多也只会是奥巴马政府期间的所谓“从后面领导”,其结果未必是美国与盟友关系的快速回升。

再如,拜登及其民主党人在伊核协议上态度积极,但他们也不得不面对过去4年彻底变化了的中东局势以及伊朗国内趋势,进而可能无法很快甚至难以有所进展。

在对华事务上,如前文论及的那样,所谓“大国竞争”、亚太或印太地区战略等贯穿于奥巴马和特朗普两任两党政府的做法将毫无疑问地延续。但即便是特朗普政府留下的遗产,拜登方面可能也会加以甄别,大概不会彻底放弃。比如目前的关税以及针对某些领域的制裁做法,如果与其极为关切的国家竞争力密切相关,拜登政府必然将继续维持甚至变本加厉。

而即便是其他议题,拜登政府也不会自动一笔勾销,而是完全可能摆出一副“去杠杆”的架势、以国内压力为借口要求中国以接受美方其他要求为条件来解除关税与制裁。这种将特朗普遗产彻底工具化、为己所用的做法,也会得到拜登团队内部“改革派”的极大支持。

第三,拜登政府在内政与外交之间的议程平衡。

按照拜登阵营在选后公布的所谓“四大首要议题”,其政府上台后将主要聚焦于疫情防控、经济复苏、种族平权以及气候变化,可见聚焦于国内紧要问题的倾向。这也意味着,拜登政府可能在上台之后一段时间不会出台较为完整的对外战略表述,甚至有观点认为2021年下半年才会初见端倪。

问题在于,拜登政府在疫情、经济以及族裔问题上也存在难以快速兑现承诺的极大风险。目前,美国的疫情防控已失败,选前已出现明显反弹,其疫情分布已完全与人口分布重叠,陷入彻底失控状态。拜登政府虽然将更有可能采取更为科学且严格的防控政策,但在美国联邦制“分而治之”的框架下也难以快速奏效,进而还是将依赖疫苗解决问题。

但这种做法能否奏效完全取决于疫苗研发与推广的进度、美国持不同立场民众的接受度等复杂因素,可以确定疫情几乎无法较快得到控制。进而,美国经济也将继续受到疫情拖累。即便第三季度公布数据显现出一定恢复,但在疫情持续肆虐的情况下,其经济态势必然继续受到较大牵动。

拜登政府上台后在疫情防控上的强化必然不利于重启美国经济,进而可能导致共和党州的反弹与反对。某些共和党州坚持重启的话,又会导致疫情加剧、拖累经济的恶性循环。在疫情与经济难以一蹴而就的情况下,族裔问题作为从历史中走来的顽疾原本就无法一朝一夕间得到有效化解。特别又加之共和党维持国会参议院多数的较大可能性,也导致拜登政府上台后马上面对“跛脚”局面。

如果上台之后一段时间国内议题不见起色,拜登政府是否会快速转移阵线、转移到在对外事务上“立威”,甚至在对俄罗斯、对华维度上谋求突破,就很值得关注。

当然,目前看也不排除另外一种内外的议程平衡或互动。毕竟是一位从1980年代就开启了白宫冲刺的资深政治人物,最终当选总统的拜登完全有可能在考虑回应国内紧要议题的同时,从上台伊始就着重充分考虑其执政遗产,并将与之相关的重要议题同步推进。

从这个角度出发的话,对华战略乃至美国在亚太或印太地区存在的强化极可能成为拜登为自己设定的所谓“对外遗产”,进而其可能上台之后同步快速调整至少是操作各领域的对华议程。

2020年之后的变与不变

一般而言,美国大选的悬念似乎在于谁当选的问题,也就是一个所谓“变”的维度。在任总统当选并进入第二任期后会发生变化,而新当选总统也会带来一些新的政策与做法。但必须看到的是,美国大选即便是实现了所谓“政党轮替”,也难以带来关于这个国家现实挑战与长远前景的任何本质性改变。所谓“不变”才是这次选举的有限性实质。

美国的国内矛盾没有改变。近年来,美国党争、族裔、阶层等各层次矛盾叠加爆发,其所导致的国家困境可谓是历史空前的。特别是在美国人口结构正在经历加速巨变的趋势下,美国的族裔冲突与身份政治正在成为空前的核心争议问题。

2016年大选中特朗普的崛起很大程度上就是各层次矛盾宣泄的结果。2020年拜登的当选则是在疫情背景下相关矛盾被暂时压制或者将矛盾指向特朗普之后的结果。但这些选举都是在各层次国内矛盾的表现,绝不是这些矛盾的解决方案。

甚至,由如今已经势如水火的两党参与的大选、最终只能由一党胜出,其能提供的所谓“解决方案”也只是符合某一党的政策主张,只能满足美国某些人的诉求,而无法回应全美所有民众的关切,进而反而不但无法解决矛盾,更导致了各层次矛盾的累积和持续加剧。

换言之,2020年大选最多也只是一次回调与缓冲,但丝毫没有改变任何美国国内的矛盾与困境。

美国的国际困境没有改变。毫无疑问,与在国内面对空前困境相同步的是,美国在国际舞台上同样面对着重大抉择。上个世纪90年代以来,美国通过自由贸易、集体安全以及价值观外交等方式构筑起所谓“自由主义国际秩序”。但随着经济全球化的纵深发展,美国无法接受一个必然形成的更为多元结构的世界格局,无法接受持续增长的新兴市场国家,无法平衡国内的内顾倾向与国际领导所需要的投入。

也正是因为美国自身的国际角色进入了两难的困境,2016年当选的特朗普才会采取一系列违背甚至打破传统的对外选择。必须看到,特朗普的做法虽然极端,而拜登则在对外政策上更为传统,但拜登也必须面对仍旧存在的美国在国际与国内的挑战。

这也意味着,拜登能够实现的调整必然有限,甚至不得不与特朗普共享着更多关注国内、减少国际投入的总体战略目标。

美国的对华战略没有改变。近年来,美国在对华战略选择上展现出的竞争性乃至对抗性并非是特朗普政府才正式开启的,从奥巴马政府第二任期的所谓“亚太战略”开始就已起步。这就意味着,其战略调整方向可能是具有跨党共识的,而其具体政策选择则因为不同政党的利益构成不同而有所区别。

从战略调整方向看,美国对华战略的竞争性倾向是基于两国实力地位对比的必然变化的,是基于当前美国自身所处的严峻内外挑战的,一定程度上是美国这个国家长期存在的“外部归因”的历史传统的,这显然是无法通过一次实现政党轮替的选举所能够实现彻底逆转式改变的。

应该充分认识到一次美国大选所带来的“变”与“不变”。面对可能积极的变化一面,要积极互动、强化对话与沟通,与美方新政府共同构建以协调、合作、稳定为基调的中美关系。而面对毫无选择的不变一面,要强调合作、管控分歧,努力与美国新政府共同维持不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的中美关系。

总之,合作是中美两国的唯一正确选择。这才是以不变应万变的基本原则所在。 

- THE END -

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